In Italia il settore delle
fonti energetiche rinnovabili (FER) è oggi tra i più dinamici del diritto amministrativo. Chi vuole installare un impianto fotovoltaico, agrovoltaico o a biomasse si scontra spesso con procedure complesse, termini perentori e provvedimenti di diniego non sempre legittimi. Dall’altra parte, i Comuni devono gestire un numero crescente di istanze senza incorrere nel silenzio-assenso involontario o in annullamenti al TAR.
Questo articolo fornisce una mappa completa del quadro normativo e procedurale vigente nel 2026, utile sia a chi vuole realizzare un impianto sia alle amministrazioni locali che devono istruire le pratiche.
Il quadro europeo: perché i Comuni non possono dire sempre no
La disciplina italiana delle rinnovabili nasce a livello europeo con le
Direttive RED:
- RED II (Direttiva UE 2018/2001): obiettivo di almeno il 32% di energia da FER entro il 2030, recepita in Italia con il d.lgs. 199/2021;
- RED III (Direttiva UE 2023/2413): recepita in Italia con il lgs. 9 gennaio 2026, n. 5, in vigore dal 4 febbraio 2026, che fissa per l’Italia un obiettivo nazionale del 39,4% di energia da FER sui consumi finali lordi entro il 2030, con significative disposizioni sulle procedure autorizzative e sulle zone di accelerazione.
Queste direttive impongono agli Stati — e a cascata a Regioni e Comuni — un obbligo preciso:
semplificare e accelerare le procedure autorizzative, identificare aree idonee e prevedere termini certi con meccanismi di silenzio-assenso. Il Comune non può rifiutare aprioristicamente ogni istanza FER: deve motivare i dinieghi con riferimento a vincoli concreti e proporzionati, bilanciando l’obbligo di facilitare le rinnovabili con la legittima tutela del paesaggio, del suolo agricolo e dell’ambiente.
La normativa nazionale aggiornata al 2026
I riferimenti principali oggi sono:
- lgs. 199/2021: regola i regimi autorizzatori (PAS, AU, PAUR), le aree idonee e le semplificazioni procedurali; modificato da successivi interventi legislativi;
- lgs. 190/2024 (TU FER): razionalizza tutti i procedimenti, abroga il d.lgs. 28/2011 e il d.lgs. 387/2003, conferma i regimi PAS, AU, PAUR con termini perentori e introduce responsabilità sanzionatoria per le amministrazioni che non li rispettano;
- lgs. 9 gennaio 2026, n. 5: recepisce la RED III, in vigore dal 4 febbraio 2026, introduce le zone di accelerazione FER e modifica ulteriormente il d.lgs. 199/2021;
- L. 21/2026 (Decreto bollette 2026), in vigore dal 21 febbraio 2026: interviene sul d.lgs. 190/2024 con modifiche al regime autorizzativo e alla gestione delle connessioni alla rete;
- DM 21 giugno 2024 (Aree idonee): stabilisce i criteri nazionali per distinguere aree idonee e non idonee, che le Regioni devono recepire;
- L. 63/2024, conv. in L. 101/2024 (Decreto Agricoltura): introduce l’art. 20, co. 1 bis d.lgs. 199/2021, che restringe le zone agricole ammesse per il fotovoltaico a terra, escludendo diverse sottocategorie prima considerate idonee;
- P.R. 31/2017: disciplina l’autorizzazione paesaggistica semplificata (Allegato B, silenzio-assenso in 60 giorni).
I tre regimi autorizzatori: PAS, AU e PAUR
La scelta del regime dipende dalla tipologia e dalla dimensione dell’impianto:
| Regime |
Quando si applica |
Ente competente |
Termine |
Silenzio-assenso |
| PAS — Procedura Abilitativa Semplificata |
Impianti sotto soglia |
Comune/SUAP |
20 giorni |
✅ Sì |
| AU — Autorizzazione Unica |
Impianti sopra soglia PAS |
Regione — conferenza servizi |
90 giorni |
✅ Sì |
| PAUR — Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale |
Impianti soggetti a VIA |
Regione |
105-120 giorni |
❌ No |
Il dato più importante: per la PAS il termine è di
20 giorni. Decorso senza un atto valido dell’amministrazione, si forma il
silenzio-assenso.
Il silenzio-assenso: cos’è e quando scatta
Il
silenzio-assenso (art. 20 L. 241/1990) è uno dei meccanismi centrali della disciplina FER. Se il Comune non adotta alcun provvedimento entro il termine di legge, l’istanza si considera automaticamente accolta.
L’amministrazione può evitare il silenzio-assenso solo in due modi:
- inviando una richiesta di integrazioni documentali specifica e motivata entro i primi 10 giorni, che sospende il termine fino alla ricezione della documentazione completa;
- adottando un preavviso di rigetto (art. 10-bis L. 241/1990) prima della scadenza, con indicazione dei motivi ostativi e concessione di 10 giorni per le osservazioni.
Una richiesta di integrazioni generica, tardiva o priva di fondamento normativo
non sospende validamente il termine. Un diniego senza preavviso di rigetto è
annullabile per vizio procedimentale.
Aree idonee e non idonee: la mappa per orientarsi
Il
DM 21 giugno 2024, integrato dal
D.lgs. 5/2026 che introduce le zone di accelerazione FER, ha fissato i criteri nazionali che le Regioni devono recepire.
Aree idonee — installazione facilitata:
- Aree industriali dismesse, cave, discariche;
- Tetti, coperture, parcheggi;
- Terreni agricoli degradati o non coltivabili;
- Fasce laterali di autostrade e ferrovie;
- Impianti agrovoltaici che mantengono l’attività agricola.
Aree non idonee — presunzione di incompatibilità:
- Beni culturali e fasce di rispetto (artt. 10-13 d.lgs. 42/2004);
- Aree con vincolo paesaggistico (artt. 136-142 d.lgs. 42/2004);
- Aree Natura 2000 (SIC, ZPS, ZSC) e relative buffer zone;
- Aree naturali protette (parchi, riserve);
- Zone umide Ramsar;
- Aree agricole di pregio (DOC, DOCG, IGP);
- Terreni agricoli irrigui pianeggianti e diverse altre sottocategorie introdotte dal D.L. 63/2024.
NTA locali e normativa nazionale: una distinzione fondamentale
Il
Consiglio di Stato ha chiarito un punto tecnico cruciale che riguarda direttamente ogni operatore e ogni Comune:
L’art. 20, co. 8, d.lgs. 199/2021 supera le previsioni urbanistiche locali di
azzonamento che vietano impianti FER in zone agricole — cioè quelle norme che semplicemente escludono una determinata destinazione d’uso. Il Comune non può quindi negare l’installazione limitandosi a dire “zona agricola, non si può”.
Tuttavia,
restano pienamente applicabili i parametri urbanistico-edilizi (altezze, volumetrie, distanze, modalità costruttive) previsti dalle NTA per quella zona. La distinzione è tra:
- norme di azzonamento (an dell’intervento: cosa si può fare): superate dalla normativa nazionale per le FER nelle zone agricole;
- parametri urbanistico-edilizi (quomodo dell’intervento: come si deve fare): restano vigenti e il Comune può imporli.
In pratica: il Comune non può negare l’installazione perché la zona è agricola, ma può e deve verificare il rispetto delle modalità costruttive previste per quella zona. Un diniego che non distingue tra le due categorie è illegittimo.
Agrovoltaico e fotovoltaico a terra: due fattispecie diverse
Il
Consiglio di Stato ha chiarito che l’agrovoltaico — che mantiene l’attività agricola sotto e tra i pannelli — è una fattispecie
strutturalmente distinta rispetto al fotovoltaico a terra convenzionale e non può essere trattata con le stesse restrizioni. Un diniego che non distingue tra le due tipologie è illegittimo e impugnabile.
Quando il diniego del Comune è impugnabile
I vizi più frequenti riconosciuti dalla giurisprudenza:
- Motivazione generica: richiamare il vincolo in astratto senza verificarne la concreta sussistenza sul terreno specifico;
- Diniego senza preavviso di rigetto: vizio procedimentale che rende il provvedimento annullabile;
- Divieto aprioristico: esclusione generalizzata di impianti FER senza istruttoria caso per caso;
- Confusione tra norme di azzonamento e parametri edilizi: diniego basato su NTA di azzonamento già superate dalla normativa nazionale;
- Trattamento dell’agrovoltaico come fotovoltaico a terra;
- Diniego fondato su presunzione di inidoneità senza verifica in concreto: il Comune deve sempre accertare la reale incompatibilità, non limitarsi alla qualificazione astratta dell’area.
Il termine per impugnare al TAR è di
60 giorni dalla notifica. È perentorio.
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Nelle prossime settimane pubblicherò due approfondimenti dedicati, uno per i privati e uno per le pubbliche amministrazioni.
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FAQ
- Qual è la differenza tra PAS, AU e PAUR?
La PAS è la procedura più semplice, gestita dal Comune entro 20 giorni con silenzio-assenso; l’AU è per impianti più grandi, coinvolge la Regione in conferenza di servizi (90 giorni); il PAUR si applica agli impianti soggetti a VIA, senza silenzio-assenso e con termini più lunghi.
- Il Comune può bloccare il mio impianto con le norme del piano urbanistico?
Dipende dal tipo di norma. Le previsioni di azzonamento che vietano impianti FER in zone agricole sono superate dall’art. 20, co. 8, d.lgs. 199/2021. Restano invece applicabili i parametri urbanistico-edilizi (altezze, distanze, volumetrie). La distinzione è tecnica e va valutata caso per caso.[3]
- Cosa sono le zone di accelerazione FER introdotte dal D.lgs. 5/2026?
Sono zone identificate dallo Stato e dalle Regioni dove le procedure autorizzative per gli impianti FER sono ulteriormente semplificate e accelerate, in attuazione della RED III. Rappresentano la frontiera più avanzata della semplificazione normativa in materia.
- Cosa succede se il Comune non rispetta i termini procedimentali?
Si forma il silenzio-assenso e, con il TU FER (d.lgs. 190/2024), l’amministrazione è esposta a responsabilità sanzionatoria per l’inerzia procedimentale.
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