Molti concessionari di stabilimenti balneari, ma anche i cittadini che vorrebbero partecipare a una gara per ottenere una concessione demaniale, si chiedono la stessa cosa: “il Comune può continuare a prorogare le concessioni in essere, oppure è obbligato a bandire le gare?” Una recentissima sentenza del TAR Campania offre una risposta netta e destinata a fare da modello per molti altri Comuni costieri italiani: le proroghe “tecniche” delle concessioni demaniali marittime sono legittime solo se realmente brevi e giustificate, non se si trasformano in un modo per rinviare indefinitamente l’apertura al mercato.
In questo articolo spiego cosa ha deciso il Tribunale, perché la vicenda riguarda potenzialmente ogni Comune balneare italiano, e cosa può fare chi ritiene di essere stato danneggiato da una proroga illegittima. Se operi nel settore, potrebbe interessarti anche il nostro articolo sui canoni demaniali per gli stabilimenti balneari, che affronta un altro fronte di contenzioso molto attuale per i concessionari.
Il caso: la proroga delle concessioni balneari a Capri fino al 2027
Il Comune di Capri, con una delibera di Giunta e una successiva determinazione dirigenziale, aveva disposto il differimento della scadenza delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative fino al 30 settembre 2027, qualificando la misura come “proroga tecnica” necessaria per completare la pianificazione e definire i criteri di indennizzo verso i concessionari uscenti.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), sollecitata da una segnalazione dell’Associazione Nazionale Liberi Consumatori, ha impugnato gli atti davanti al TAR Campania, utilizzando lo strumento previsto dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990, che consente all’Antitrust di agire direttamente contro i provvedimenti amministrativi lesivi della concorrenza. Secondo l’AGCM, quella proroga non era affatto “tecnica”, ma una proroga generalizzata e automatica, in aperto contrasto con il diritto dell’Unione Europea.
Perché le proroghe automatiche delle concessioni balneari sono illegittime
Il TAR Campania ha accolto il ricorso, ribadendo un principio ormai consolidato nella giurisprudenza italiana ed europea: le concessioni demaniali marittime turistico-ricreative riguardano una risorsa scarsa e devono quindi essere affidate tramite procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie, in applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (la nota “direttiva Bolkestein”) e dell’art. 49 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
Il Collegio ha richiamato un orientamento già espresso dalla Corte Costituzionale, dal Consiglio di Stato e dalla stessa Corte di Giustizia UE, secondo cui: “tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative… sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale”.
In altre parole, nessun Comune può invocare una legge nazionale per giustificare una proroga generalizzata, se quella legge è in contrasto con il diritto europeo: l’amministrazione ha l’obbligo di disapplicarla direttamente, senza attendere un intervento del legislatore. Anche in altri ambiti la Pubblica Amministrazione incontra limiti analoghi quando adotta provvedimenti senza un’adeguata base giuridica: ne abbiamo parlato, ad esempio, a proposito del silenzio della Pubblica Amministrazione e delle conseguenze per il cittadino che non riceve risposta.
La differenza tra “proroga tecnica” legittima e proroga mascherata delle Concessioni balneari
Il punto più interessante della sentenza, anche per chi si occupa di diritto amministrativo e concorrenza, riguarda la distinzione tra:
- una proroga tecnica legittima, ammissibile solo se il Comune ha già indetto la gara o si è impegnato a farlo in tempi brevissimi, e serve unicamente a garantire la continuità dell’attività nelle more dell’espletamento della procedura;
- una proroga mascherata e illegittima, come quella disposta dal Comune di Capri, in cui l’avvio delle gare viene subordinato ad attività preparatorie prive di una scansione temporale chiara, finendo per rinviare l’apertura del mercato in modo indeterminato.
Il TAR ha chiarito che una proroga che arriva a coprire due intere stagioni balneari non può in alcun modo definirsi “tecnica”: si tratta, nella sostanza, di un rinnovo delle concessioni in assenza di gara, vietato dal diritto europeo. Anche la mancata approvazione di strumenti di pianificazione locale (come il Piano Comunale delle Coste) non giustifica il rinvio, potendo l’individuazione delle aree da mettere a gara avvenire già sulla base del Piano Regolatore Generale.
Sei mesi: il termine “ragionevole” fissato dal TAR
Un aspetto molto concreto della sentenza è la fissazione di un termine massimo ragionevole per le attività preparatorie alle gare: il Collegio ha stabilito che le procedure selettive, comprese le attività organizzative connesse, devono normalmente concludersi entro sei mesi, richiamando anche quanto già previsto a regime dalla stessa legge n. 118/2022 in materia di affidamento delle concessioni demaniali.
Per questo motivo, il TAR non si è limitato ad annullare gli atti impugnati, ma ha imposto al Comune di Capri un vero e proprio obbligo di risultato:
- adottare, entro 90 giorni, i nuovi atti necessari per avviare le gare, fissando una nuova (e questa volta congrua) scadenza della proroga tecnica;
- concludere le procedure di gara non oltre il 31 dicembre 2026;
- in caso di inadempimento, il Tribunale ha già nominato un Commissario ad acta (individuato nel dirigente del Settore Demanio della Regione Campania), che agirà in sostituzione del Comune su istanza dell’AGCM.
Si tratta di una decisione particolarmente incisiva, perché non lascia al Comune un margine di ulteriore rinvio: se l’ente non rispetta i tempi, sarà un soggetto terzo a procedere in sua vece.
Perché questa sentenza riguarda anche gli altri Comuni costieri
Sebbene il caso riguardi specificamente il Comune di Capri, il principio affermato dal TAR Campania ha una portata generale che interessa potenzialmente tutti i Comuni italiani con concessioni demaniali marittime in scadenza o già scadute. Ogni proroga motivata con esigenze organizzative interne, senza un termine certo e ravvicinato per l’indizione delle gare, è oggi fortemente a rischio di impugnazione, sia da parte dell’AGCM sia da parte di operatori economici interessati a partecipare alle nuove procedure selettive.
Chi opera nel settore turistico-balneare — sia come concessionario uscente, sia come potenziale nuovo operatore interessato a partecipare a una gara — ha quindi interesse a monitorare con attenzione gli atti di indirizzo adottati dal proprio Comune in materia demaniale.
Cosa può fare chi è interessato da una proroga o da una gara demaniale
Che tu sia un concessionario storico preoccupato per l’esito della prossima gara, oppure un imprenditore interessato ad accedere per la prima volta a una concessione demaniale marittima, è fondamentale valutare per tempo gli atti amministrativi adottati dal Comune competente: una delibera di proroga apparentemente “tecnica” potrebbe in realtà celare un differimento illegittimo, contestabile davanti al TAR.
Se hai dubbi sulla legittimità di una proroga, di una gara demaniale o di un provvedimento del tuo Comune in materia di concessioni, rivolgersi a un avvocato esperto in diritto amministrativo consente di valutare tempestivamente la strategia più efficace, anche in vista dei termini stretti previsti per l’impugnazione degli atti. Puoi contattare lo Studio Legale Torchia per una valutazione della tua posizione: la nostra esperienza in materia di concessioni demaniali e rapporti con la Pubblica Amministrazione ci permette di individuare con precisione i profili di illegittimità più rilevanti nel tuo caso.
Domande frequenti sulle Concessioni balneari e proroghe
Un Comune può ancora prorogare le concessioni balneari nel 2026?
Solo in via eccezionale e per un tempo strettamente necessario, se ha già indetto la gara o si è impegnato a farlo in tempi brevissimi. Una proroga di durata indeterminata o pluriennale è illegittima.
Chi può impugnare una proroga illegittima delle concessioni demaniali?
Possono farlo l’AGCM (con il potere speciale previsto dall’art. 21-bis della l. n. 287/1990), le associazioni di consumatori, ma anche i singoli operatori economici interessati a partecipare alla gara.
Cosa succede se il Comune non rispetta i termini fissati dal TAR per bandire le gare?
Come previsto in questa sentenza, il Tribunale può nominare un Commissario ad acta che si sostituisce all’ente inadempiente, con i relativi costi a carico del Comune stesso.
Un concessionario uscente può continuare a operare durante la proroga tecnica legittima?
Sì, ma solo per il tempo strettamente necessario a completare la procedura di gara già avviata, non per periodi prolungati o indefiniti.
