Commercio di opere d’arte: natura giuridica del certificato di importazione/esportazione

Il certificato di avvenuta spedizione, nel caso di ingresso di opere provenienti da Stati Membri dell’Unione Europea ovvero certificato di avvenuta importazione, nel caso di ingresso di opere provenienti da Paesi Extraeuropei, consiste in un atto che attesta l’entrata sul territorio nazionale di una determinata cosa d’arte in una data certa, con provenienza legittima da un determinato Paese.

Ciò consente di riesportare all’estero la medesima cosa liberamente –entro un periodo di tempo determinato (cinque anni) – senza dover chiedere all’Ufficio Esportazione alcuna autorizzazione per la sua uscita dal territorio nazionale.

L’unico controllo in uscita che deve effettuare l’Ufficio Esportazione, quando gli viene presentata la cosa da inviare all’estero, consiste nella mera verifica della corrispondenza de facto della stessa con quella indicata sul certificato di importazione (a differenza delle opere già stabilmente presenti nel nostro territorio, che possono essere, al momento della richiesta di autorizzazione all’esportazione essere trattenute in Italia e dichiarate “beni culturali”, quelle entrate temporaneamente possono ritornare all’estero liberamente nel periodo di validità del certificato di importazione).

È evidente, data la funzione e gli effetti del certificato in parola, la ragione per cui la normativa in materia prescrive, quali condizioni indefettibili per il suo rilascio, che l’opera sia individuabile con sicurezza e che sia determinabile con altrettanta certezza la data del suo ingresso sul territorio nazionale (la validità del certificato è quinquennale) e la legittima provenienza (per prevenire il traffico illecito internazionale di beni culturali).

Le norme che regolano il rilascio del certificato in parola, introdotte dal regio decreto del 1913 e riprodotte dalla legge del 1939, sono state, nella loro struttura essenziale, trasfuse nel TU beni culturali, che all’art.70 del D.lvo n. 490/99 – Ingresso nel territorio nazionale – così recita: “1. La spedizione in Italia da uno Stato membro dell’Unione europea o l’importazione da un Paese terzo dei beni indicati nell’art. 65 è certificata, a domanda, dall’ufficio di esportazione. 2. Il certificato di avvenuta importazione è rilasciato osservando le procedure e modalità stabilite dal regolamento. 3. Il certificato di avvenuta spedizione è rilasciato in base a documentazione idonea alla identificazione della cosa e a comprovarne la provenienza, fornita o autenticata da una autorità dello Stato membro di spedizione”.

L’art. 72 del Codice conferma la disciplina relativa all’ingresso nel territorio nazionale delle cose d’arte ribadendo l’onere dell’istante di fornire la prova documentale dell’origine dell’opera – prevedendo che: “la spedizione in Italia da uno Stato membro dell’Unione europea o l’importazione da un Paese terzo (…) sono certificati, a domanda, dall’ufficio di esportazione”, e nel ribadire che “i certificati di avvenuta spedizione e di avvenuta importazione sono rilasciati sulla base di documentazione idonea ad identificare la cosa o il bene e a comprovarne la provenienza dal territorio dello Stato membro o del Paese terzo dai quali la cosa o il bene medesimi sono stati, rispettivamente, spediti o importati”, introduce, quale necessaria cautela al fine di assicurare l’adeguato svolgimento delle funzioni di controllo, la precisazione che “Ai fini del rilascio dei detti certificati non è ammessa la produzione, da parte degli interessati, di atti di notorietà o di dichiarazioni sostitutive dei medesimi, rese ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”.

Quanto alle previsioni di dettaglio, necessarie a disciplinare ulteriori adempimenti, l’art. 72 in parola dispone che: “Con decreto ministeriale possono essere stabilite condizioni, modalità e procedure per il rilascio e la proroga dei certificati, con particolare riguardo all’accertamento della provenienza della cosa o del bene spediti o importati”.

Nelle more, la normativa regolamentare applicabile è quella dettata dal regolamento del 1913, come espressamente sancito dall’art. 130 del D.Lvo n. 42/2004, che prevede che “fino all’emanazione dei decreti e dei regolamenti previsti dal presente codice, restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni dei regolamenti approvati con regi decreti 2 ottobre 1911, n. 1163 e 30 gennaio 1913, n. 363”.

L’art. 134 del predetto Regolamento di esecuzione – approvato con Regio Decreto n. 363/1913 richiede di specificare nella denuncia di esportazione, a pena di inammissibilità, i dati relativi al proprietario, al luogo di destinazione, alla persona cui sono destinate, i dati della spedizione, il prezzo, e soprattutto “natura, descrizione delle cose”, oltre che di attestare la provenienza dell’opera e l’insussistenza di ostacoli giuridici al suo espatrio. Le stesse norme valgono anche per il caso di esportazione di cose soggette a mero nulla osta (l’art. 155 prescrive, sempre a pena di inammissibilità, al richiedente di precisare nella denuncia gli stessi dati, necessari all’Ufficio per svolgere le proprie funzioni di controllo) e si applicano anche in caso di richiesta del rilascio del certificato di importazione, stante anche la funzione delle predette prescrizioni nel sistema dei controlli che il predetto Regio Decreto affida al predetto (l’art. 134 gli attribuisce a tale Ufficio il compito di verificare la corrispondenza dell’opera con quella indicata nella denuncia, segnando le correzioni “eventualmente necessarie per completare la descrizione esatta delle cose”, rilevando eventuali frodi e disponendo il sequestro nel caso di tentativi di contrabbando).

L’indicazione di proprietà, provenienza, data, elementi identificativi non costituisce un “mero adempimento burocratico”, ma rappresenta uno strumento necessario per consentire all’Ufficio di svolgere la funzione di competenza e di evitare che mediante “importazioni fittizie” di opere già presenti sul nostro territorio e mai uscite dall’Italia possano essere esportate verso Paesi compratori sfuggendo ad ogni controllo, di prevenire il traffico clandestino di opere d’arte.

Per tali motivi l’art. 170 prescrive che sulla richiesta di rilascio del certificato di importazione siano contenuti tutti i dati necessari ad assicurare l’identificazione – oltre che la provenienza – delle opere, che devono essere accuratamente specificate e descritte dal richiedente, sotto la propria responsabilità. Lo stesso articolo prevede che spetta invece all’Ufficio Esportazioni la verifica dell’effettiva corrispondenza di quanto dichiarato con l’oggetto presentato “aggiungendo sulla domanda tutte quelle caratteristiche particolarità descrittive che l’importatore avesse tralasciate, o che fossero necessarie per identificare quando che sia le cose importate”. Si tratta di un “potere” integrativo-correttivo, di “rettifica tecnica” delle descrizioni fornite dall’interessato, a cura del funzionario dotato di particolare competenza, che specifica quegli elementi che servono a completare la descrizione dell’oggetto, sotto il profilo della sua qualificazione, appartenenza, classificazione etc., ma che non consente all’organo dell’Amministrazione di sostituirsi al privato che abbia omesso di rendere le dichiarazioni necessarie in merito e omessa sugli elementi identificativi essenziali, dato che l’esistenza di tali carenze nel contenuto della dichiarazione e nei relativi allegati comporta che l’istanza debba essere dichiarata inammissibile ai sensi dell’art. 134 e segg. del Regolamento di cui al Regio Decreto n. 363/1913 e dell’art. 72 del D.Lvo n. 42/2003,

Non è pertanto configurabile alcun dovere di soccorso istruttorio da parte del funzionario volto a sopperire alle carenze documentali ovvero a supplire alla mancanza di elementi essenziali dell’istanza.

Quanto appena scritto sta a significare che qualora il diniego del rilascio del certificato sia generato da una carenza documentale addebitabile al privato, il giudice non potrà dichiarare illegittimo il contegno dell’amministrazione, non essendo quest’ultima obbligata in tale procedimento ad istanza di parte, a svolgere d’ufficio un’attività di supplenza dell’onere incombente sul richiedente.