Con sentenza 28 gennaio 2022, n. 624, la Sezione V del Consiglio di Stato ha reso importanti precisazioni in merito alla nozione giuridica di “paesaggio”.
Secondo il Consiglio di Stato, una concezione ampia ed “olistica” del concetto di “paesaggio”, tale da inglobare anche la nozione di “ambiente”, può ritenersi comprensibile con riferimento alle scienze tecniche (quali l’urbanistica e l’ingegneria), ma non è attuabile sul piano giuridico, ove i concetti restano distinti e collegati a interessi diversi, seppur convergenti.
Partendo dall’analisi della Convenzione europea del paesaggio, ratificata dall’Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (secondo la quale il paesaggio (art 1, lett. a) è “una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”), il Consiglio di Stato riconosce nel “paesaggio” la sintesi dell’azione di fattori naturali, umani e delle loro interrelazioni.
Questo sta a significare che le nozioni di “paesaggio” e di “ambiente” non coincidono e non possono coincidere, siccome per “ambiente” deve intendersi il modo di essere “oggettiva” dell’ecosistema (legato al concetto di inquinamento), mentre per “paesaggio” deve intendersi la percezione estetica e soggettiva di questo.
Se un determinato intervento (anche afferente all’aspetto esteriore di un immobile) non è percepibile per la generalità delle persone, per essere, come nel caso deciso dal Consiglio di Stato, unicamente percepibile da una corte interna, allora non può essere data preminenza ad un supposto valore paesaggistico, in realtà insussistente.
La linea interpretativa seguita dal Consiglio di Stato nella pronuncia in nota non è particolarmente innovativa, se non per quanto attiene alla ricostruzione “soggettiva” del concetto di paesaggio. Anche il MIBACT ha, da tempo, adottato una lettura sostanzialistica del valore paesaggistico tutelato. Ad esempio, con la nota prot. n. 16721 del 13 settembre 2010, con la quale il Ministero ha evidenziato che “la percettibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto costituisce un pre-requisito di rilevanza paesaggistica del fatto. La non percettibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto elide in radice la sussistenza stessa dell’illecito contestato”.
Sulla scorta di tali interpretazioni, anche alcune amministrazioni comunali hanno adottato posizioni orientate a valutare l’aspetto sostanzialistico del paesaggio, con riguardo alla valutazione degli interventi edilizi, in specie abusivi. E’ il caso di Roma Capitale, che, con l’ordine di servizio n. 984 del 16 aprile 2013, aveva sostenuto che “non sussiste illecito paesaggistico per gli interventi edilizi abusivi che risultino ‘non visibili’ pur comportando un incremento di superficie e di volume” e che “in forza del principio di ragionevolezza, i procedimenti amministrativi relativi alle fattispecie sopra evidenziate, devono essere adeguati ad un canone di razionalità operativa, in modo da evitare irrazionali e controproducenti rigorismi applicativi che condurrebbero all’adozione di ordini di demolizione di interi manufatti a causa di minimali variazioni assolutamente non percettibili”.
Paesaggio e “serre solari”.
Il discorso appena esposto fa riferimento ad un caso in cui l’aspetto esteriore di un immobile veniva a trovarsi in un conflitto apparente con il bene paesaggistico. Viene da domandarsi, quindi, come il principio espresso dal Consiglio di Stato si compendi con la normativa in materia si “serre bioclimatiche” (o “serre solari”, volumi realizzati in metallo e vetro o altri materiali trasparenti, finalizzati a “catturare” la luce ed il calore del Sole ed a conservare il calore così prodotto. La loro funzione è quella di consentire un risparmio energetico).
A tal riguardo, vale la pena di rammentare che, in applicazione d.lgs. 19 agosto 2005, n. 192, di “Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell’edilizia”, le Regioni hanno adottato una loro normativa in materia di serre di captazione.
La normativa di riferimento, quanto al Veneto, è rappresentata dalla Delibera di Giunta regionale n. 1781 del 08 novembre 2011, dettata in applicazione dell’art. 5 della L.R. n. 14 dell’8 luglio 2009 (in virtù del quale “non concorrono a formare cubatura le pensiline e le tettoie realizzate su abitazioni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, finalizzate all’installazione di impianti solari e fotovoltaici, così come definiti dalla normativa statale, di tipo integrato o parzialmente integrato, con potenza non superiore a 6 kWp“). In particolare, l’Allegato A di detta delibera contiene le caratteristiche tipologiche e dimensionali necessarie per l’attuazione ìdella L.R. n. 14/2009, esplicando le finalità per il perseguimento degli obiettivi di risparmio energetico; le modalità di calcolo degli extra spessori murari; la definizione di serra bioclimatica e le modalità applicative della normativa regionale. Secondo detto Allegato A, per serre solari si intendono “gli spazi ottenuti mediante la chiusura con vetrata trasparente di logge o terrazze, qu ando detti spazi chiusi siano unicamente finalizzati al risparmio energetico e siano conformi alle prescrizioni che seguono. Ogni serra solare non deve determinare nuovi locali riscaldati o comunque atti a consentire la presenza continuativa di pers one. La specifica finalità del risparmio energetico deve essere certificata nella relazione tecnica, nella quale deve essere valutato il guadagno energetico, tenuto conto dell’irraggiamento solare, su tutta la stagione di riscaldamento“.
Nel Lazio, è rappresentata dalla legge regionale 27 maggio 2008, n. 6 ed in particolar modo dall’art. 12 (come modificato dall’articolo 22, comma 35, della legge 27 febbraio 2020, n. 1). Questo prevede che “Al fine di favorire la realizzazione di edifici a basso consumo energetico, i comuni prevedono, per la determinazione dell’indice di fabbricabilità fissato dallo strumento urbanistico e fermo restando il rispetto delle distanze minime previste dalla normativa vigente, lo scomputo: […] c) delle serre solari di dimensioni non superiori al 30 per cento della superficie utile dell’unità immobiliare, costruite sia in aderenza che in adiacenza, con almeno tre lati realizzati a vetro o materiali adatti allo scopo o con una superficie vetrata o di materiale equivalente di congrue dimensioni”. Sempre a livello normativo, l’art. 8 del Regolamento regionale del Lazio n. 26 del 2020 afferma che le serre solari sono interventi privi di rilevanza “sismica”, ai sensi dell’articolo 94bis del d.P.R. 380/2001 e non hanno necessità di specifica autorizzazione (se consistenti in “serre e serre solari ad un piano, con copertura e chiusure in teli di plastica, policarbonato o altri materiali leggeri, adibite esclusivamente a coltivazioni, non su fabbricati esistenti“. In proposito, v. TAR Lazio, II bis, 27 aprile 2021, n. 4866).
In Lombardia l’articolo 4 della legge regionale 21 dicembre 2004 n. 39, prevede che “le serre bioclimatiche e le logge addossate o integrate all’edificio, opportunamente chiuse e trasformate per essere utilizzate come serre per lo sfruttamento dell’energia solare passiva, sono considerate volumi tecnici e quindi non computabili ai fini volumetrici a condizione che siano progettate in modo da integrarsi nell’organismo edilizio nuovo o esistente e che dimostrino, attraverso i necessari calcoli energetici, la loro funzione di riduzione dei consumi di combustibile fossile per riscaldamento invernale, attraverso lo sfruttamento passivo e attivo dell’energia solare o la funzione di spazio intermedio” (in merito, v. TAR Brescia, 21/12/2021, n. 1118).
Anche alcuni comuni si sono adeguati alle rispettive normative regionali. Ad esempio, Roma Capitale, in materia di serre solari, ha adottato la Deliberazione n. 7 del 2011 dell’Assemblea Capitolina; il Comune di Milano ha adottato la determina dirigenziale 3/2/2016 (v. art. 131). Il Comune di Venezia ha recentemente adottato Il nuovo Regolamento edilizio (delibera del Consiglio comunale n. 70 del 13 dicembre 2019, esecutiva dal 15 febbraio 2020), che, all’art. 87, tanto prevede: “le serre solari sono sistemi passivi per la captazione e lo sfruttamento dell’energia solare finalizzati al risparmio energetico degli edifici. L’installazione delle serre solari non deve creare nuovi ambienti di abitazione e non deve compromettere l’illuminazione e l’areazione dei locali retrostanti. Le serre solari o bioclimatiche e le logge addossate o integrate nell’edificio, opportunamente chiuse e trasformate per essere utilizzate come serre per lo sfruttamento dell’energia solare passiva (muri di accumulo, muri di Trombe), sono considerate volumi tecnici e non computabili ai fini volumetrici e/o superficiari, a condizione che siano rispettate le caratteristiche costruttive e le prescrizioni contenute nell’art. 3 dell’allegato A) del D.G.R. n. 1781 del 8 novembre 2011“.
La tutela del paesaggio.
Manca, invece, un indirizzo univoco in materia di serre solari da parte del Ministero per i beni e le attività culturali, la qual cosa genera un alto grado di incertezza in ordine alla necessità di ottenere un nulla osta all’installazione (come tutto lascia intendere, siccome l’intervento deve per forza di cose riguardare i prospetti dell’edificio e comunque il suo aspetto esteriore) o se, invece, tale nulla osta debba essere ottenuto solo qualora la realizzazione della serra abbia una qualche inerenza con il bene tutelato.
In proposito, si segnala che non sono moltissime le sentenze del Giudice amministrativo che hanno affrontato la questione delle modalità di autorizzazione delle serre solari, dal punto di vista paesaggistico; molto di più si è dibattuto sulla natura dell’intervento (v. ad es. TAR VE) o sulla necessità di rispetto delle distanze (CDS).
A tal riguardo, si rammenta TAR Lombardia, Mi, III, 22 maggio 2020, n. 915, secondo la quale “il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, e che, per altro verso, l’art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria, quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura e pur quando ai fini urbanistici ed edilizi non andrebbero ravvisati volumi in senso tecnico. Sotto questo ulteriore profilo, dunque, anche la eventuale equiparazione tra vano ricavato e serra bioclimatica – nella prospettiva di fare qualificare l’opera edilizia come realizzazione di volume meramente tecnico – non comporterebbe astrattamente il superamento dello sbarramento prevista dalla norma de qua, salve le ulteriori valutazioni, sempre possibili, dell’amministrazione procedente su una nuova e motivata istanza“.
In definitiva, in linea di massima tutte le serre solari devono essere specificamente e preventivamente assentite dal punto di vista paesaggistico. Tuttavia il sopra cennato orientamento del Consiglio di Stato consente, forse, di aggiungere che tale regola generale è sempre valida, salvo che non sia comprovato e dimostrato il fatto che la realizzazione della serra solare non può comportare e non comporta una lesione del bene paesaggistico tutelato, per non essere, questa, percepibile.
E se la serra è abusiva?
La materia in esame ha, quindi, rilevanza anche quando si indaga il rapporto tra interesse paesaggistico e sanatoria degli illeciti edilizi, in specie, la realizzazione di serre solari, soprattutto se edificate “in sagoma”.
Relativamente alla possibilità in generale di ottenere ex post il nulla osta per interventi eseguiti in area sottoposta a specifica tutela, ad esempio, parte della giurisprudenza amministrativa e penale si era già pronunciata nel senso di ammettere “…la possibilità di rilascio ex post dell’autorizzazione paesaggistica al fine di sanare interventi già realizzati soltanto per gli abusi di minima entità, tali da determinare già in astratto, per le loro stesse caratteristiche tipologiche, un rischio estremamente contenuto di causare un effettivo pregiudizio al bene tutelato” (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27 agosto 2014, n. 2263; TAR Liguria, I, 14 marzo 2015, n. 28; in termini anche Cass. Pen., III n. 39049, 23 settembre 2013; TAR Milano, IV, 7 marzo 2013 n. 614).
Esiste, dunque, anche con riguardo alla materia degli illeciti edilizi un’interpretazione giurisprudenziale sostanzialistica del concetto di paesaggio, tale da consentire una, seppur minima apertura alla sanabilità di abusi commessi in zona tutelata.
Tuttavia, come già anticipa la sentenza del TAR Milano sopra riferita, è molto difficile prevedere come tali orientamenti vengono, poi, applicati in sede giudiziaria, soprattutto dinanzi al GA. Per esempio, con una recente sentenza (5 gennaio 2021, n. 123, sez. II Q) il TAR Lazio ha limitato moltissimo la possibilità di invocare i principi di cui alle citate circolari, anche con riguardo agli abusi “in sagoma”.