Il punto sui consorzi di bonifica (ovvero: che male vi ha fatto la certezza del diritto?)

1. L’attività di bonifica.

La definizione linguistica di “bonifica” (Treccani) è “il prosciugamento di paludi o stagni o il risanamento, in genere, idraulico e igienico di terreni che normalmente o periodicamente sono soggetti ad essere sommersi o sui quali, comunque, le acque ristagnano.La bonifica, nel significato primordiale, è quindi un problema idraulico la cui soluzione ha una doppia finalità: l’igiene e l’agricoltura”. Si tratta di una attività che consiste nella creazione di un ambiente favorevole alla permanenza umana, mediante la trasformazione di un ambiente insalubre, soprattutto con il fine di combattere la malaria.

Questa funzione “sanitaria” svolta dai consorzi di bonifica potrebbe, forse, apparire distante dal tempo moderno, se non fosse che, debellata la malaria, altre malattie portate dalle zanzare hanno “preso il suo posto”, seppur con più limitati effetti territoriali e di diffusione. Basti pensare a virus quali Chikungunya e “West Nile”, due morbi “di importazione” che, purtroppo, sono stanziali in alcune parti del territorio nazionale.

Dunque, sebbene la bonifica come attività sanitaria non sia più oggetto di cronaca quotidiana, essa continua ad esplicarsi, affiancandosi alla funzione di implementazione e tutela dell’ambiente agricolo.

Chiarito ciò, va osservato che la normativa degli ultimi 140 anni ha accompagnato, come è normale che sia, entrambe le funzioni innanzi dette (sanitaria e di sviluppo agricolo/economico), pur con le comprensibili differenze di attenzione, da un secolo all’altro.

Da un punto di vista normativo, l’attività di bonifica è, in effetti, una delle più “antiche” del nostro ordinamento ed ha attraversato varie fasi (di seguito sintetizzate)

Risale addirittura al 25 giugno 1882 la legge n. 869, denominata: “Norme per la bonificazione delle paludi e dei terreni paludosi”. Otto anni dopo, il T.U. 22 marzo 1900, n. 195 unificò in un corpus organico le disposizioni in materia di bonifica. La funzione di riassetto organico della normativa in materia di consorzi di bonifica e di bonifica in generale fu, poi, ulteriormente perseguita attraverso il R.D. 386 del 1904 e dal  regolamento 523 del 1904, recante, quest’ultimo, il “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie”. Successivamente, il R.D. 13 febbraio 1933 n. 215 diede un ulteriore impulso a perseguire la finalità di assicurare, mediante il compimento di opere di bonifica e di miglioramento fondiario, importanti vantaggi igienici ed economici, finalità, queste, poi accolte anche dal Codice civile (artt. 857 e segg.).

Anche la Costituzione (art. 44) ha assunto tra i suoi scopi quello di promuovere la bonifica delle terre, affiancando sistematicamente questa finalità alla possibilità di prevedere vincoli e pesi, in favore del razionale e proficuo sfruttamento del suolo. Man mano, poi, che la fase di preminente interesse per l’aspetto sanitario andò diaradandosi, l’attenzione del legislatore si pose maggiormente sull’aspetto “agricolo” della bonifica. Così, a d esempio, la legge 646 del 10 agosto 1950 istituì la “Cassa per il Mezzogiorno”, prevedendo:

  1. che la Cassa per il Mezzogiorno dovesse porre in essere “complessi organici di opere inerenti alla  sistemazione  dei  bacini montani e dei relativi corsi d’acqua, alla bonifica, all’irrigazione, alla trasformazione agraria, anche in dipendenza  dei  programmi  di  riforma  fondiaria,  alla  viabilità ordinaria non statale, agli acquedotti e fognature, agli impianti per la  valorizzazione  dei  prodotti  agricoli e alle opere di interesse turistico”.
  2. che “La  Cassa  affida  normalmente la esecuzione delle opere ad aziende autonome  statali  o  ne  dà la  concessione ad enti locali e loro consorzi, a  consorzi  di  bonifica  e  di  irrigazione,  all’Opera nazionale  combattenti  e  ad altri enti di diritto pubblico, nonché agli  organi  per legge autorizzati ad eseguire per conto dello Stato le opere di riforma e di trasformazione fondiaria”.

Parallelamente (ma “diversamente”) la legge 647 del 10 agosto 1950 previde anche per il Nord Italia e per il Centro (escluso il Reatino ed il Tronto) l’esecuzione di opere straordinarie di bonifica, irrigazione, miglioria, in tutto e per tutto prossime a quelle previste per il Mezzogiorno. Le opere in questione, però, non furono affidate ad un organismo quale la Cassa per il Mezzogiorno, dovendo, invece, essere realizzate ad opera dei “Ministeri dei lavori pubblici e dell’agricoltura e delle  foreste”. Dunque direttamente ad opera dello Stato.

Orbene, va ancora notato che, fino alla riforma del Titolo V, la materia “agricoltura e foreste” rientrava tra le competenze concorrenti (sebbene, poi, il d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616 ebbe a trasferire alle Regioni le relative competenze). Con la riforma, tale materia non fu menzionata tra le competenze esclusive statali o concorrenti e, almeno in teoria, confluì tra quelle residuali delle Regioni.

La bonifica, da questo punto di vista, non sfuggì alla regionalizzazione, finendo per essere disciplinata anche da leggi regionali.

Come era, però, prevedibile, la bonifica (sia come “agricoltura”, sia come “sanità”) non ha trovato un comodo e definitivo albergo nelle leggi regionali, siccome è materia necessariamente ancorata al “territorio” ed alle sue dinamiche (confluenti nei vari concetti di “ambiente”, “paesaggio”, “salute”, ma anche “concorrenza” e “governo del territorio”, che rievocano tutte interventi “a catena” della Corte Costituzionale), nonché rientrante tra le materie di competenza concorrente tra Stati Membri e Unione (art. 4, par. 1, lett. b TFUE). Dunque, la materia della bonifica (“agricola” e “sanitaria”) non è affatto immune dalla confluenza di competenze regionali, statali e persino sovranazionali.

2. La figura del consorzio di bonifica nella normativa nazionale e regionale.

La figura del consorzio di bonifica è centrale ai fini dell’esercizio della funzione di bonifica e dei corrispondenti servizi. Originariamente disciplinati dagli artt. 53 e segg. del R.D. 215/1933, questi sono definiti (art. 59) come “persone giuridiche pubbliche”.

Successivamente, in base alla l. 16 giugno 1938, n. 1303 (in materia di inquadramento sindacale dei lavoratori di enti pubblici operanti in regime di libera concorrenza), il consorzio di bonifica fu “catalogato” dalla dottrina (e non dal Legislatore) quale ente pubblico economico, esercente un’attività concorrenziale.

Tale interpretazione dottrinale non è stata quella prescelta dal Legislatore, il quale, nel corso dei decenni non ha mai ufficializzato detta tesi, affermando in modo diretto e preciso che il consorzio di bonifica opera in regime di concorrenza.

Anzi, nel Codice degli appalti i consorzi di bonifica sono confluiti nell’Allegato IV “Elenco degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico nei settori ordinari” (con ciò non escludendosi, però, che possa eventualmente compiere atti aventi natura e finalità commerciale o industriale)[1].

Dunque, organismo di diritto pubblico (Codice degli appalti)  e persona giuridica pubblica (R.D. 215/1933).

Quel che è indiscutibile è che, fino a questo punto, ancora non si è potuto fornire una definizione unica ed universalmente valida del consorzio di bonifica come categoria giuridica.

Una definizione univoca della natura del consorzio di bonifica non la si rinviene, di certo, in seguito alla modifica del Titolo V, posto che la regionalizzazione della materia ha, anzi, instaurato un regime di disomogeneità di classificazione giuridica dei consorzi a livello regionale[2].

Da un punto di vista “statistico”, nella legislazione regionale il consorzio di bonifica è un ente pubblico economico associativo. Nondimeno vi sono Regioni che non abbracciano completamente tale definizione.

Di conseguenza, non essendovi una definizione unica per tutto il territorio nazionale, va adottato un metro interpretativo molto empirico, quasi tautologico (ma sempre valido): Regione per Regione, il consorzio di bonifica è… ciò che la legge regionale del caso dispone che sia.

Questo, in teoria, dovrebbe facilitare il compito dell’interprete.

Eppure, a quanto pare, non è così scontato il risultato in ambito giudiziale, posto che non solo ogni settore del potere giudiziario ha la sua propria tesi in merito alla qualificazione del consorzio di bonifica, ma questa viene diversamente declinata anche a seconda della materia e del circondario.

A livello eurounitario, poi, manca una definizione generale di consorzio di bonifica, anche perchè le attività che in Italia sono svolte da soggetti aventi forma giuridica di consorzio, in altri Stati Membri possono essere poste in essere da figure diverse. Ratione materiae, poi, l’Unione non è nemmeno competente ad indicare se una determinata forma giuridica è più o meno “adatta” al perseguimento della finalità di bonifica.

Nondimeno, in altri ordinamenti di “civil law” paragonabili al nostro le attività di bonifica sono svolte da soggetti che certamente non compiono attività ritenute commerciali o industriali[3].

3. Che fine hanno fatto i consorzi di bonifica?

In un simile scenario di frammentazione definitiria ci si poteva, forse, attendere che, almeno la giurisprudenza contribuisce a riordinare concettualmente la funzione dei consorzi di bonifica mediante una sua collocazione definitoria.

Ebbene, così non è.

Sono (purtroppo) sei le definizioni che la giurisprudenza e la prassi di riferimento danno del consorzio di bonifica (una “impresa pubblica in senso ampio ed atecnico”, se si tratta di rapporti di lavoro[4], un “ente pubblico economico, per costante giurisprudenza[5], un “concessionario ex lege ed a titolo gratuito di beni demaniali[6], se si tratta di pagare le tasse, un “ente amministrativo dipendente dalla Regione”, quanto al regime costituzionale[7], un “ente pubblico economico”, ai fini del regime contabile[8], un “organismo di diritto pubblico”, quanto alla applicazione della normativa in materia di contrattualistica pubblica[9]).

Il risultato è che solo alcune di queste sono suscettibili di coesistere con le altre (alcune sono tra di loro persino antinomiche); nessuna di queste, poi, spiega veramente quale sia la natura del consorzio in via generale.

4. Conclusioni.

Confusione e frustrazione del principio di certezza del diritto. Sinceramente è questo il quadro che si percepisce quando si tratta di affrontare problematiche legali legate alla funzione dei consorzi di bonifica.

E’ difficile immaginare che il consorzio di bonifica venga fatto oggetto di un chiarimento da parte del Legislatore in tempi rapidi, tuttavia un simile intervento sarebbe opportuno.

Le incertezze che si determinano in conseguenza della mancanza di una definizione univoca del consorzio di bonifica determinano rilevanti squilibri economici, anche ingiustificati. Basti pensare a quello che accade in relazione al pagamento dell’IMU: siccome, secondo la Cassazione tributaria, il consorzio di bonifica è un “concessionario dello Stato”, che opera “sicuramente” in regime di “concorrenza” e senza dubbio per perseguire un oggetto sociale “industriale”. Questo sta a significare che buona parte dei soldi dei consorziati soddisfano l’obbligazione tributaria richiesta a titolo di IMU sugli “impianti industriali” di bonifica (le idrovore!) e non vengono impiegati per la realizzazione di opere di bonifica.

L’interpretazione audace propugnata dalla Cassazione tributaria (attività di bonifica = attività industriale), dunque, rappresenta un freno al perseguimento dello scopo per il quale i consorzi furono originariamente istituiti. Tale interpretazione, poi, è smentita non solo da quella di altre Magistrature, ma anche di altre sezioni della stessa Cassazione.

Insomma, posto che “il principio della certezza del diritto esige, segnatamente, che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti[10], la mancanza di una definizione generale dei consorzi di bonifica è una delle varie situazioni che dovrebbero essere affrontate dal Legislatore, al fine di dare piena attuazione a detto principio, se non altro in considerazione della “assiomatica verità per cui l’ordinamento giuridico è costruito attraverso proposizioni formali, i cui enunciati sono espressi in formulazioni linguistiche, con lo scopo di rendere chiaro e intellegibile il significato delle regole poste[11].

Avv. Filippo M. Salvo


[1] Al riguardo, didascalicamente TAR Lazio, I, 24 settembre 2020, n. 9759: “L’art. 1 del d.lgs. n. 50/2016 disciplina i contratti di appalto e di concessione delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori aventi ad oggetto l’acquisizione di servizi, forniture, lavori e opere; ai sensi del successivo art. 3, comma 1, lettera a), nel novero delle “amministrazioni aggiudicatrici” rientrano – oltre alle amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici territoriali e agli altri enti pubblici non economici – gli “organismi di diritto pubblico”, i quali, secondo quanto previsto alla lettera d) del menzionato art. 3, sono definiti come: “qualsiasi organismo, anche in forma societaria, il cui elenco non tassativo è contenuto nell’allegato IV: 1) istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale; 2) dotato di personalità giuridica; 3) la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimi oppure il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico”.

[…] Al riguardo deve anche evidenziarsi, che, ai fini della qualificazione come organismo di diritto pubblico, il soddisfacimento di bisogni di interesse generale privi di natura commerciale o industriale non deve necessariamente rivestire carattere esclusivo, essendo sufficiente che una parte dell’attività dell’ente presenti tale qualità, ben potendo l’ente medesimo perseguire al contempo interessi di carattere commerciale e industriale (Corte giustizia UE, sez. IV, 5 ottobre 2017, n. 567). Tali principi sono stati più volte affermati dalla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, secondo la quale, in ossequio ad esigenze di certezza del diritto, nonché alla ratio di estendere, nei casi dubbi, le ipotesi di assoggettabilità alle regole dell’evidenza pubblica in relazione alle figure organizzative che sono comunque riconducibili all’ambito pubblicistico, una volta acclarato lo status di organismo di diritto pubblico di un determinato soggetto, quest’ultimo è sempre e comunque tenuto all’osservanza delle regole di evidenza pubblica e ciò non soltanto in relazione alle attività volte al soddisfacimento di “esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale”, ma anche con riferimento alle ulteriori attività propriamente commerciali e industriali (cfr. Corte Giustizia CE, 15 gennaio 1998, C-44/96, Mannesmann).

Pertanto, l’esercizio di un’attività industriale o commerciale può concorrere con il perseguimento dell’interesse generale e lo svolgimento di attività di carattere non industriale o commerciale, e non è idoneo a sottrarre l’ente alla necessaria applicazione delle regole di evidenza nell’affidamento dei contratti”.

D’altronde, proprio in tema di bonifica, le SSUU della Cassazione, con la nota sentenza 1 aprile 2020, n. 7642, hanno chiaramente affermato e ribadito il principio per cui il Consorzio di bonifica può compiere attività contrattuale con soggetti estranei al suo perimetro territoriale (ed impositivo), giustiziabile, in quanto tale, dinanzi all’AGO: “anche in base al quadro delineato dalla normativa di dettaglio della Regione Campania, il canone per l’utilizzo dei canoni e delle opere consortili quali recapiti di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, da parte di soggetti, quali i Comuni, che non possono qualificarsi appartenenti necessari ai Consorzi di bonifica per non essere proprietari di terreni compresi nel loro ambito territoriale, ha natura esclusivamente negoziale, sicché le relative controversie sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario” (v. Cass. Sez. U. n. 31760 del 5 dicembre 2019 cit.)”.

[2] Ad esempio, l’art. 8, comma 1, della l.r. Puglia n. 4 del 13 marzo 2012, stabilisce che “1. I consorzi di bonifica sono persone giuridiche pubbliche a carattere associativo, dotate di autonomia funzionale e contabile e di potere regolamentare, che operano in conformità alle leggi e secondo criteri di efficienza, efficacia, trasparenza ed economicità. I consorzi di bonifica sono soggetti alla vigilanza della Regione secondo quanto previsto dall’articolo 35 e seguenti”. In Abruzzo, la l.r. 20 dicembre 2019, n. 45 individua “i Consorzi di bonifica, quali enti pubblici economici a struttura associativa”, così dando ingresso al carattere di economicità, che, invece, non compare nella legislazione pugliese, ma che viene, invece, affermato nel Veneto (giusta l’art. 3 della l.r. 8 maggio 2009, n. 12: “la Giunta regionale costituisce un consorzio di bonifica avente natura di ente pubblico economico, retto da un proprio statuto, la cui azione è informata ai principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e sussidiarietà, secondo le disposizioni della presente legge”) ed in Lombardia (art. 79, comma 1, l.r. 31 del 5 dicembre 2008: “ente pubblico economico a carattere associativo, fatto salvo quanto previsto all’articolo 78, comma 7 bis. Il consorzio opera secondo principi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza e sussidiarietà”). In Campania vale una definizione diversa, fornita dall’art. 16 della l.r. n. 4 del 25 febbraio 2003: “I Consorzi di Bonifica hanno personalità giuridica pubblica e svolgono la propria attività entro i limiti consentiti dalle leggi nazionali, regionali e dallo Statuto e secondo criteri di efficienza, trasparenza ed economicità”. L’art. 7, comma 1, della l.r. Toscana 27 dicembre 2012, n. 79 prevede che “I consorzi di bonifica sono enti pubblici economici a base associativa, disciplinati da un proprio statuto, la cui azione è informata ai principi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, e al rispetto del principio dell’equilibrio di bilancio”.

[3] Sul punto, v. https://www.euwma.org, secondo il quale organi associativo “continentale”, i “consorzi di bonifica” sono enti non aventi finalità commerciale, ma aventi natura “pubblica”. Ad esempio, in Francia l’ordonnance n°2004‐632 du 1er Juillet 2004 stabilisce all’art. 2 che “Les associations syndicales autorisées ou constituées d’office ainsi que leurs unions sont des établissements publics à caractère administratif, régis par les dispositions des titres III à V de la présente ordonnance et par l’article L. 211-2 du code des juridictions financières”. In Spagna la FENACORE accoglie le “Comunidades de Regantes”, vale a dire enti associativi obbligatori di diritto pubblico (“Las comunidades son entidades de Derecho Público de carácter corporativo, no territoriales y de base asociativa, sometidas a la tutela de los organismos de cuenca o de Confederaciones Hidrográficas. Son de obligada constitución (artículo 81 del Real Texto Refundido de la Ley de Aguas), con la finalidad de proceder a la autoadministración colectiva de los aprovechamientos de aguas que se les concedan, y de ahí que estén dotadas de potestades administrativas”; v. https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNDS1MTtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAVO3iyTUAAAA=WKE#I211). In Portogallo le “associazioni” deputate alla bonifica hanno tutte natura pubblica (v. https://www.abcaia.pt/index.php/associacao/quem-somos).

[4] Cass. civ. sez. lav., 31953/2019. Ivi: “…i consorzi di bonifica, come si e’ visto definiti dalla legge enti pubblici-economici, pur avendo natura pubblicistica quanto a costituzione e ad organizzazione, operano con caratteri di economicità ed imprenditorialitàe’ qualificabile in termini di “impresa pubblica” nell’accezione a-tecnica sopra specificata che comporta la sua inclusione nel novero dei soggetti tenuti al versamento dei contributi di maternità e malattia, ai sensi del Decreto Legge n. 112 del 2008, articolo 20, comma 2, conv. in L. n. 133 del 2008”.

[5] Cass. civ. sez. III, 3982/2019. Ivi: “va quindi richiamata la costante giurisprudenza di questa Corte secondo cui i consorzi di bonifica hanno natura giuridica di enti pubblici economici (cfr., tra le altre, Cass., Sez. L, Ordinanza n. 29061 del 05/12/2017, Rv. 646157-01; Sez. L, Sentenza n. 20332 del 10/10/2016, Rv. 641458-01; Sez. 6-5, Ordinanza n. 14679 del 18/07/2016, Rv. 640495-01; Sez. L, Sentenza n. 12242 del 17/07/2012, Rv. 623272-01; Sez. U, Ordinanza n. 23682 del 09/11/2009, Rv. 609824-01; Sez. L, Sentenza n. 10992 del 05/05/2008, Rv. 603009-01; Sez. L, Sentenza n. 10376 del 30/07/2001, Rv. 548601-01; Sez. L, Sentenza n. 6313 del 05/05/2001, Rv. 546465-01; Sez. L, Sentenza n. 9300 del 13/07/2000, Rv. 538446-01)”.

[6] Cass. trib. 4186/2019. Ivi: “…Il rapporto tra i consorzi di bonifica e i beni del demanio loro affidati e’ in verita’ declinabile secondo lo schema della concessione a titolo gratuito; ed e’ un rapporto basato sulla stessa legge istitutiva dei consorzi (Regio Decreto n. 215 del 1933), in correlazione con la funzione specifica, ivi loro assegnata, di “esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica” (del Regio Decreto cit., articolo 54). Derivando il titolo direttamente dalla legge, non era necessaria l’emanazione di un conseguente atto amministrativo propriamente concessorio”.

[7] Corte Cost., n. 188/2018. Ivi: “…la più specifica disciplina dei consorzi di bonifica – che questa Corte ha ritenuto non essere riconducibili alla nozione di «enti locali» ai sensi del previgente art. 130 Cost. (sentenza n. 346 del 1994), ma alla categoria degli enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale, e dunque degli «enti amministrativi dipendenti dalla regione» (sentenza n. 326 del 1998)”.

Secondo quanto chiarito dalla Corte Costituzionale, la bonifica è un’attività pubblica che ha per fine la conservazione e la difesa del suolo, l’utilizzazione e la tutela delle risorse idriche e la tutela ambientale. I consorzi di bonifica sono, secondo la Consulta, una delle istituzioni principali per la realizzazione degli scopi di difesa del suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e di gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale e di tutela degli assetti ambientali ad essi connessi (Corte Cost. 24 febbraio 1992, n. 66).

Sempre la Corte Costituzionale, nel 1988 (Corte Cost. 23 marzo 1988, n. 368), ha espresso l’opinione per cui il consorzio di bonifica dovesse essere inteso come un ente compartecipe della natura di ente pubblico e di ente privato. “I consorzi hanno un doppio volto e una duplice funzione. Da un lato, essi sono  espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi, coinvolti nella attività di bonifica, che si ripartiscono gli oneri relativi. Dall’altro lato, essi si configurano come soggetti pubblici, titolari o partecipi delle funzioni amministrative, in forza di legge o di concessione dell’autorità statale (ora regionale). Ciò conferma la qualifica loro determinata dall’art. 59 del r.d. del 1933 che li accredita come «persone giuridiche pubbliche»”.

La categoria generale in cui collocare tali forme, quando hanno personalità giuridica di diritto pubblico, sarebbe quella degli enti pubblici associativi dalla quale tuttavia i Consorzi di bonifica tendono a distaccarsi sempre più nella misura in cui gli interessi collettivi del substrato associativo svolgono un ruolo minore, e comunque subalterno, rispetto all’interesse pubblico o al sistema di interessi pubblici incardinato nella funzione del consorzio.

[8] Corte conti, Marche, n. 9/2009/PAR. Ivi: “Quanto al primo punto, occorre osservare che un orientamento costante della  giurisprudenza  tende  a  definire  il  consorzio  di  bonifica  un  “ente  pubblico economico”.  Tale  definizione  non  risulta  estranea  al  contenuto  letterale  dell’art.  59,  comma  1,  del  R.D.  215/1933:  “I  Consorzi  di  bonifica  sono  persone  giuridiche pubbliche e svolgono la propria attività entro i limiti consentiti dalle leggi e dagli statuti”. In  particolare  Cass.  S.U.  191–11/1/1997  specifica  che  i  consorzi  di  bonifica, pur perseguendo finalità di ordine generale, svolgono un’attività tipicamente  economica  a  carattere  privatistico  e  quindi  devono  essere  classificati fra gli enti pubblici economici con conseguente devoluzione al  giudice ordinario delle controversie inerenti al rapporto di lavoro dei suoi dipendenti. Cass.  S.U.  7147–1/8/1994,  precisa  che  è  indubbia  la  natura  di  ente  pubblico economico del consorzio di bonifica. A  partire  da  Cass.  S.U.  3252–29/10/1974,  l’orientamento  invalso  è  quello  descritto,  con  una  lunga  serie  di  pronunce  conformi.  Cass.  S.U.  8541–28/08/1998: il consorzio di bonifica è un ente pubblico economico. In termini Cass. S.U. 1540–08/02/1993 e 3354–18/03/1992. Secondo  Cass.  Sez.  L.  984–30/01/1992,  i  consorzi  di  bonifica  e  di  miglioramento fondiario hanno natura di ente pubblico economico.  Cass.  S.U.  2721–14/03/1991:  la  natura  di  enti  pubblici  economici,  spettante  ai  consorzi  di  bonifica,  va  riconosciuta  pure  ai  consorzi  di  bonifica della Regione Marche. Cass. S.U. 11029–18/10/1991: il consorzio di bonifica è un ente pubblico economico. Cass.  S.U.  11680–05/12/1990:  il  consorzio  di  bonifica  ha  la  natura  di  ente  pubblico  economico.  In  termini  Cass.  Sez.  L.  4081–12/05/1990,  Cass.  Sez.  L.  2840–05/04/1990,  Cass.  S.U.  4128–17/06/1988,  Cass.  S.U. 2911–13/04/1988. Cass. S.U. 2991–03/05/1986: il consorzio di bonifica ha la natura di ente pubblico  economico.  In  termini  Cass.  S.U.  2095–25/03/1986,  Sez.  L.  201–15/01/1986,   Cass.   S.U.   5031–15/10/1985,   Cass.   S.U.   4052–04/07/1985,    Cass.    S.U.    2873–11/05/1984,    Cass.    S.U.    2874–11/05/1984,    Cass.    S.U.    2876–11/05/1984,    Cass.    S.U.    2845–10/05/1984,   Cass.   S.U.   2853–10/05/1984,   Cass.   Sez.   L.   1677–610/03/1984,   Cass.   S.U.   6068–17/10/1983,   Cass.   Sez.   L.   1510–16/03/1981,   Cass.   S.U.   4436–10/07/1980,   Cass.   Sez.   L.   4200–02/07/1980,   Cass.   Sez.   L.   1943–22/03/1980,   Cass.   S.U.   924–11/02/1980, Cass. S.U. 926–11/02/1980 e Cass. S.U. 653–28/01/1980. Cass. S.U. 1462 del 09/03/1979: i consorzi di bonifica sono enti pubblici economici.  In  termini  Cass.  S.U.  980–15/02/1979,  Cass.  S.U.  596–26/01/1979,    Cass.    S.U.    1381–20/03/1978,    Cass.    S.U.    2068–21/06/1968.”.

[9] ANAC, parere AG 1/2012. Ivi: “la personalità giuridica di diritto pubblico del Consorzio di bonifica è pacifica in dottrina e in giurisprudenza che, in particolare, qualifica normalmente detti consorzi quali enti pubblici economici. Con particolare riferimento al diritto dei contratti pubblici, peraltro, si rileva che i Consorzi di bonifica sono elencati nell’allegato III del d. lgs. n. 163/2006, recante elenco degli organismi e delle categorie di organismi di diritto pubblico nei settori ordinari. In virtù di tale previsione il Consorzio di cui trattasi è, fino a prova contraria, un organismo di diritto pubblico e, pertanto, un’amministrazione aggiudicatrice.”.

[10] Corte di Giustizia dell’Unione europea, 26 marzo 2020, n. 496/18 (v., in tal senso, sentenza dell’11 settembre 2019, Calin, C-676/17, EU:C:2019:700, punto 50 e giurisprudenza citata).

[11] Cons. Stato, III, 8 agosto 2018, n. 4872.

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