Il “Paesaggio” nella giurisprudenza amministrativa

Con sentenza 28 gennaio 2022, n. 624, la Sezione V del Consiglio di Stato ha reso importanti precisazioni in merito alla nozione giuridica di “paesaggio”.

Secondo il Consiglio di Stato, una concezione ampia ed “olistica” del concetto di “paesaggio”, tale da inglobare anche la nozione di “ambiente”, può ritenersi comprensibile con riferimento alle scienze tecniche (quali l’urbanistica e l’ingegneria), ma non è attuabile sul piano giuridico, ove i concetti restano distinti e collegati a interessi diversi, seppur convergenti.

Partendo dall’analisi della Convenzione europea del paesaggio, ratificata dall’Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (secondo la quale il paesaggio (art 1, lett. a) è “una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”), il Consiglio di Stato riconosce nel “paesaggio” la sintesi dell’azione di fattori naturali, umani e delle loro interrelazioni.

Questo sta a significare che le nozioni di “paesaggio” e di “ambiente” non coincidono e non possono coincidere, siccome per “ambiente” deve intendersi il modo di essere “oggettiva” dell’ecosistema (legato al concetto di inquinamento), mentre per “paesaggio” deve intendersi la percezione estetica e soggettiva di questo.

Interventi edilizi e paesaggio.

La rilevanza degli interventi edilizi, dal punto di vista paesaggistico, dunque, deve essere collegata al concetto appena espresso di percepibilità soggettiva.

Se un determinato intervento (anche afferente all’aspetto esteriore di un immobile) non è percepibile per la generalità delle persone, per essere, come nel caso deciso dal Consiglio di Stato, unicamente percepibile da una corte interna, allora non può essere data preminenza ad un supposto valore paesaggistico, in realtà insussistente.

Tale considerazione porta, quindi, il Consiglio di Stato ad escludere che l’interesse “paesaggistico” (in realtà, solo apparente) possa, a tali condizioni, comportare eccessive limitazioni allo jus aedificandi, che comunque fa capo ad un valore costituzionalmente protetto (Cost., art. 42).

In effetti, la linea interpretativa seguita dal Consiglio di Stato nella pronuncia in nota non è particolarmente innovativa, se non per quanto attiene alla ricostruzione “soggettiva” del concetto di paesaggio.

Anche il MIBACT ha, da tempo, adottato una lettura sostanzialistica del valore paesaggistico tutelato. Ad esempio, con la nota prot. n. 16721 del 13 settembre 2010, con la quale il Ministero ha evidenziato che “la percettibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto costituisce un pre-requisito di rilevanza paesaggistica del fatto. La non percettibilità della modificazione dell’aspetto esteriore del bene protetto elide in radice la sussistenza stessa dell’illecito contestato”. Sulla scorta di tali interpretazioni, anche alcune amministrazioni comunali hanno adottato posizioni orientate a valutare l’aspetto sostanzialistico del paesaggio, con riguardo alla valutazione degli interventi edilizi, in specie abusivi.

E’ il caso di Roma Capitale, che, con l’ordine di servizio n. 984 del 16 aprile 2013, aveva sostenuto che “non sussiste illecito paesaggistico per gli interventi edilizi abusivi che risultino ‘non visibili’ pur comportando un incremento di superficie e di volume” e che “in forza del principio di ragionevolezza, i procedimenti amministrativi relativi alle fattispecie sopra evidenziate, devono essere adeguati ad un canone di razionalità operativa, in modo da evitare irrazionali e controproducenti rigorismi applicativi che condurrebbero all’adozione di ordini di demolizione di interi manufatti a causa di minimali variazioni assolutamente non percettibili”.

Paesaggio ed abusi edilizi.

La materia in esame ha rilevanza anche quando si indaga il rapporto tra interesse paesaggistico e sanatoria degli illeciti edilizi.

Relativamente alla possibilità di ottenere ex post il nulla osta per interventi eseguiti in area sottoposta a specifica tutela, ad esempio, parte della giurisprudenza amministrativa e penale si era già pronunciata nel senso di ammettere “…la possibilità di rilascio ex post dell’autorizzazione paesaggistica al fine di sanare interventi già realizzati soltanto per gli abusi di minima entità, tali da determinare già in astratto, per le loro stesse caratteristiche tipologiche, un rischio estremamente contenuto di causare un effettivo pregiudizio al bene tutelato” (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 27 agosto 2014, n. 2263; TAR Liguria, I, 14 marzo 2015, n. 28; in termini anche Cass. Pen., III n. 39049, 23 settembre 2013; TAR Milano, IV, 7 marzo 2013 n. 614).

Esiste, dunque, anche con riguardo alla materia degli illeciti edilizi un’interpretazione giurisprudenziale sostanzialistica del concetto di paesaggio, tale da consentire una, seppur minima apertura alla sanabilità di abusi commessi in zona tutelata.

Tuttavia è molto difficile prevedere come tali orientamenti vengono, poi, applicati in sede giudiziaria, soprattutto dinanzi al GA. Per esempio, con una recente sentenza (5 gennaio 2021, n. 123, sez. II Q) il TAR Lazio ha limitato moltissimo la possibilità di invocare i principi di cui alle citate circolari, anche con riguardo agli abusi “in sagoma”.